Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Onze conclusies

Een groot deel van de uitgaven die het Ministerie van OCW jaarlijks doet, is bestemd voor onderwijs. Ongeveer 72% van zijn uitgaven, dat is € 27,8 miljard, maakte het ministerie in 2016 hiervoor als lumpsumbedrag over aan onderwijsinstellingen: zij mogen dit naar eigen inzicht aan onderwijs besteden en verantwoorden zich daarover jaarlijks op hoofdlijnen aan het ministerie. Waaraan zij hun financiële middelen precies besteden en welke prestaties en effecten zij ermee bereiken, is niet uit de jaarrekeningen van de schoolbesturen op te maken. Dit geldt ook voor extra onderwijsinvesteringen waartoe het parlement besluit, want ook die worden meestal aan de lumpsum toegevoegd. De bewindspersonen van OCW schreven in mei 2016 aan de Tweede Kamer, dat het binnen de lumpsumsystematiek desondanks mogelijk is, meer inzicht te krijgen in wat met de onderwijsinvesteringen wordt bereikt. We hebben in dit rapport de proef op de som genomen voor één specifieke onderwijsinvestering, namelijk de investering in ‘passend onderwijs’: extra ondersteuning voor leerlingen die daar bij het volgen van onderwijs behoefte aan hebben. Passend onderwijs vonden we daarvoor een geschikt onderwerp, niet alleen omdat het inhoudelijk belangrijk beleid is en omdat er veel geld aan wordt uitgegeven, maar ook omdat een van de redenen om passend onderwijs in te voeren was, dat er behoefte bestond aan meer inzicht in de doelmatige besteding van de gelden voor leerlingenondersteuning.

In dit rapport besteden we dus aandacht aan de doelmatige besteding van onderwijsgeld buiten het Ministerie van OCW, door de onderwijsinstellingen, maar zoals ieder jaar ook aan de bedrijfsvoering van het ministerie zelf.

Zicht op besteding middelen passend onderwijs is niet verbeterd

In augustus 2014 is ‘passend onderwijs’ van start gegaan. Passend onderwijs is erop gericht dat leerlingen in het onderwijs extra ondersteuning krijgen als zij die nodig hebben. Hun eventuele beperkingen staan daarbij minder centraal dan hun mogelijkheden. Extra onder­steuning kan bijvoorbeeld nodig zijn als kinderen zich heel moeilijk kunnen concentreren, of als zij een lichamelijke beperking hebben.
In 2016 gaf het Ministerie van OCW € 2,40 miljard uit aan passend onderwijs in het primair en voortgezet onderwijs. Onze onderzoeksvraag was, waaraan het onderwijsveld deze financiële middelen besteedt.

In het primair en voortgezet onderwijs is een belangrijke rol weggelegd voor samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Daarin werken schoolbesturen samen aan de realisatie van een dekkend ondersteuningsaanbod voor leerlingen. Hoewel een van de doelen van passend onderwijs was dat transparanter zou worden waaraan de gelden voor leerlingenondersteuning worden besteed is het zicht op de besteding desondanks niet verbeterd. Samenwerkingsverbanden moeten zich verantwoorden over de besteding van ondersteuningsmiddelen, inclusief de middelen die ze doorbetalen aan schoolbesturen en ook de financiële middelen voor het (voortgezet) speciaal onderwijs. Uit de verantwoordingsstukken van samenwerkingsverbanden passend onderwijs en schoolbesturen valt over de besteding weinig informatie te halen. Bovendien zijn er indicaties dat de wel beschikbare informatie van onvoldoende kwaliteit is.

Verwachting meer transparantie door horizontale verantwoording niet uitgekomen

Vooral horizontale verantwoording zou naar verwachting zorgen voor meer transparantie. Die verwachting is niet uitgekomen. Het intern toezicht in de meeste samenwerkingsverbanden is niet onafhankelijk: zowel in het bestuur als in het interne toezicht zijn vooral schoolbesturen vertegenwoordigd. Ook is het de vraag of de ondersteuningsplanraden – de medezeggenschap binnen samenwerkingsverbanden – voldoende tegenwicht kunnen bieden. De horizontale verantwoording in de vorm van landelijke benchmarkwebsites staat nog in de kinderschoenen.
De interne checks and balances in de samenwerkingsverbanden zijn al met al zwak ontwik­keld. Dat leidt ertoe dat schoolbesturen het instellingsbelang zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de leerling die extra ondersteuning nodig heeft. De gezamen­lijke opdracht van schoolbesturen als deelnemers aan het samenwerkingsverband is, om te zorgen voor extra ondersteuning van leerlingen die dat nodig hebben. Door de zwak ontwikkelde interne checks and balances kan die gezamenlijke opdracht ondersneeuwen onder de belangen van individuele schoolbesturen in het samenwerkingsverband.

Gebrekkig zicht op hoeveel leerlingen extra ondersteuning nodig hebben en krijgen

De Tweede Kamer had uitdrukkelijk gevraagd om inzicht in het aantal leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte. Het zogenoemde ‘zorgvinkje’ – de registratie in het Basisregister Onderwijs (BRON) van ontwikkelingsperspectieven voor leerlingen die extra ondersteuning krijgen – biedt dit inzicht onvoldoende en is onbetrouwbaar.

Door gebrekkig inzicht komen ongewenste ontwikkelingen mogelijk niet aan het licht

Wij vinden het belangrijk dat er op het niveau van afzonderlijke samenwerkingsverbanden meer inzicht komt in waar zij hun financiële middelen aan besteden en welke resultaten zij daarmee bereiken. Er zijn namelijk signalen dat de leerlingenondersteuning nog niet overal goed loopt. Samenwerkingsverbanden en schoolbesturen hebben soms te maken met een stapeling van financiële problemen die het voor hen lastig maakt om passend onderwijs goed vorm te geven. Een ervan is de herverdeling van financiële middelen voor zware ondersteuning, die voor ongeveer de helft van de samenwerkingsverbanden negatief uitpakt (‘negatieve verevening’). Een ander is het dalend budget door afnemende leerlingen­aantallen. De stapeling van financiële problemen bij samenwerkingsverbanden kan het risico met zich meebrengen dat zij in strijd met de doelstellingen van passend onderwijs handelen door bij besluiten over de extra ondersteuning aan leerlingen, financiële overwegingen zwaar te laten meewegen.

Zicht op onderwijsinvesteringen niet beter

De bewindspersonen van Onderwijs hebben in mei 2016 in een brief aan de Tweede Kamer geschetst hoe binnen de lumpsumsystematiek toch beter zicht kan worden verkregen op de resultaten van onderwijsinvesteringen. Zij wezen erop dat beter benutten van beschikbare onderwijsdata, verstevigen van het horizontaal toezicht en verbeteren van de afspraken over hoe het onderwijsveld verantwoording aflegt, daar kansen toe bieden. Desondanks concluderen wij dat het nu niet mogelijk is om inzicht te krijgen in de resultaten van de investeringen in passend onderwijs. Dit komt doordat data over leerlingenondersteuning verslechterd zijn, het horizontaal toezicht nog in de kinderschoenen staat en de verantwoording over passend onderwijs nog onvoldoende functioneert.

Aanbevelingen

Wij bevelen het Ministerie van OCW aan om de verantwoording over passend onderwijs te versterken:

• De samenwerkingsverbanden zouden inzichtelijk moeten maken waar het geld aan is besteed en tot welke resultaten voor de leerlingen dit heeft geleid. Deze informatie moet voor alle partijen (leerlingen, ouders, leraren, schoolbesturen) openbaar zijn: dat versterkt de checks and balances. Standaardisatie en uniformering zouden daarbij bijdragen aan het inzichtelijk maken waar op effectieve en doelmatige wijze resultaten worden behaald.
• De jaarverslagen en verantwoordingsstukken van de samenwerkingsverbanden zouden informatiever, eenduidiger en dus vergelijkbaarder moeten worden. Dat kan door de regels voor de jaarverslaggeving aan te passen en samenwerkingsverbanden te vragen zich specifiek te verantwoorden over onderwerpen die voorpassend onder­wijs belangrijk zijn en die inzicht geven in de doelbereiking van dat beleid, en die onderwerpen in de regels voor de jaarverslaggeving te benoemen. We bevelen ook aan, te verduidelijken in welke gevallen een ontwikkelingsperspectief moet worden opgesteld. Verder zouden schoolbesturen verplicht moeten worden zich in hun jaar­verslag te verantwoorden over hoe zij de gelden besteden die het samenwerkingsver­band aan hen doorbetaalt, en zou de instellingsaccountant dit punt in zijn controle moeten meenemen.

Bedrijfsvoering Ministerie van OCW is in 2016 achteruit gegaan

We constateren drie onvolkomenheden terwijl er in 2015 nul onvolkomenheden waren:

• een onvolkomenheid in de financiële functie en het financieel beheer;
• een onvolkomenheid in het inkoopbeheer van het Inkoop- en Uitvoeringscentrum Noord;
• een onvolkomenheid in de informatiebeveiliging bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).

Problemen bij totstandkoming departementale jaarcijfers

Het Ministerie van OCW is in 2016 overgegaan op een nieuw systeem voor de financiële administratie, wat tot problemen leidde bij de opstelling van de jaarrekening. We merken de financiële functie en het financieel beheer van het Ministerie van OCW om deze reden aan als onvolkomenheid: het jaarafsluitings- en verantwoordingsproces is onvoldoende beheerst tot stand gekomen, waarmee niet is voldaan aan een fundamenteel vereiste aan departementale verantwoordingen. De problemen hebben een risico met zich meegebracht voor de juistheid van de cijfers in de jaarrekening die de Tweede Kamer op Verantwoordingsdag krijgt voorgelegd. Bij de overgang op het nieuwe systeem ont­stonden onverklaarbaar grote verschillen tussen de jaarrekening en de onderliggende subadministraties. Hierdoor kon de Auditdienst Rijk (ADR) de jaarrekening niet op tijd controleren. Dit heeft ertoe geleid dat het Ministerie van OCW uitstel heeft gevraagd en gekregen voor het opleveren van de jaarrekening. De jaarrekening en accountantsverklaring zijn op 27 maart 2017 verschenen in plaats van op de wettelijk voorgeschreven datum van 15 maart 2017.
De onvolkomenheid in financiële functie en financieel beheer van het Ministerie van OCW is mede veroorzaakt door gebrek aan kwalitatief en kwantitatief voldoende personeel. In onze Staat van de rijksverantwoording 2016 signaleren we dat gebrek aan onder meer financials meer in den brede door de departementen als knelpunt worden ervaren.

Inkoop- en Uitvoeringscentrum Noord (IUC-Noord) beheerst het inkoopproces onvoldoende

Bij IUC-Noord zijn veel zaken niet op orde. Het contractenregister is niet op orde, voor veel klanten ontbreekt een adequate aanbestedingskalender, procedurebeschrijvingen zijn verouderd, de inkoopdossiers zijn niet op orde en de primaire registratie van inkoopaanvragen is onvolledig en onjuist. Klanten van IUC-Noord, zoals DUO, het Centraal Justitieel Incassobureau of het Nationaal Archief lopen een risico op onrechtmatigheden in de inkoop.
IUC-Noord kampt met een tekort aan kwalitatief en kwantitatief voldoende personeel. Ook het gebrek aan inkoopdeskundigen wordt meer in den brede door de departementen als knelpunt ervaren (Staat van de rijksverantwoording 2016).

Informatiebeveiliging DUO nog niet goed genoeg

In ons verantwoordingsonderzoek over 2015 merkten we de informatiebeveiliging bij DUO aan als aandachtspunt. Hoewel er intussen veel is verbeterd, zien we toch aanleiding om de informatiebeveiliging bij DUO als onvolkomenheid aan te merken. Er is nog een aantal verbeteringen mogelijk, vooral aangaande de werking in de praktijk van de genomen maatregelen en de afwikkeling van ingezette verbeterplannen. Uit de praktijk van het incidentmanagement zien we dat er nog steeds belangrijke incidenten worden geconsta­teerd. Ook het verbeterplan voor autorisatiebeheer moet in 2017 nog verder zijn beslag krijgen. DUO is met de maatregelen en voorgenomen plannen op de goede weg, maar heeft deze voornemens tot dusverre nog onvoldoende gerealiseerd. We blijven de ontwikkelingen volgen.

Verder in het rapport

In het rapport werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Financiële informatie: hier geven we ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van OCW. Wij hebben vastgesteld dat de weergegeven informatie rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven, met uitzondering van een geval waarin onze tolerantiegrens is overschreden. Verder gaan we in op de gewichtenregeling voor onderwijsachterstandenbeleid – die gevoelig is voor misbruik en oneigenlijk gebruik – en de rechtmatigheidsverklaringen voor onderwijsclusters in het jaarverslag van het ministerie.
• Bedrijfsvoering: hierin geven wij ons oordeel over de onvolkomenheden bij de financiële functie, bij het inkoopbeheer van IUC-Noord en bij de informatiebeveiliging van DUO.
• Beleidsresultaten: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar passend onderwijs. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van OCW is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer: hierin hebben wij de integrale reactie opgenomen die wij op 25 april 2017 ontvingen van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De minister neemt onze conclusies en aanbevelingen op hoofdlijnen over. Wij vinden dat zij de verbetering van de transparantie over de besteding van financiële middelen voor passend onder­wijs en over wat daarmee bereikt wordt, met meer urgentie ter hand kan nemen dan uit haar reactie blijkt.