Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Onze conclusies

Bestuurlijke boodschap aan de minister van BZK: handel rolvast en zorgvuldig

Verschillen in zeggenschap per beleidsdomein

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) is verantwoordelijk voor uiteenlopende beleidsdomeinen, waarbij de zeggenschap per taak verschilt. Zo zijn verantwoordelijkheden voor de inrichting van de fysieke omgeving verdeeld over de minister en provincies en gemeenten. Voor de woningmarkt dragen ook nog de woningcorporaties medeverantwoordelijkheid. Voor een ordentelijke rijksbrede bedrijfsvoering op het gebied van ICT en informatiebeveiliging is de minister van BZK verantwoordelijk als ‘eerste onder haar gelijken’. Een laatste voorbeeld van het steeds wisselende karakter en reikwijdte van de verantwoordelijkheid komt naar voren bij de agentschappen. Daar is de minister van BZK direct verantwoordelijk voor, met een dubbelrol van eigenaar én opdrachtgever voor de agentschappen die sharedserviceorganisaties (SSO’s) zijn.

Invulling verantwoordelijkheden niet adequaat

We constateren in ons onderzoek dat de minister van BZK niet altijd handelt overeenkomstig de ordening van taken en bevoegdheden, en de verantwoordelijkheden die hieruit voortkomen.

Aan de ene kant komt het voor dat de minister van BZK zeggenschap claimt die zij formeel niet heeft. Dit zien we bijvoorbeeld terug bij de verschillende decentralisatie-uitkeringen, waaronder die voor de aardgasvrije wijken. Bij deze decentralisatie-uitkeringen wordt aan de Tweede Kamer de indruk gewekt dat het Rijk zeggenschap heeft over de inzet van deze middelen door provincies en gemeenten, terwijl decentralisatie-uitkeringen beleids- en bestedingsvrij zijn en de minister hooguit van beïnvloeding, aanjagen of faciliteren zou kunnen spreken.

Aan de andere kant zien we dat de minister haar bevoegdheden in sommige domeinen niet ten volle benut. Dit geldt bijvoorbeeld voor het onderwerp rijksbrede bedrijfsvoering; er is meer coördinatie nodig voor een adequate rijksbrede informatiebeveiliging. Ook heeft de rijksdienst belang bij meer heldere kaders voor adequaat IT-beheer.

Vervolgens constateren we dat er nog veel problemen zijn in de bedrijfsvoering bij verschillende agentschappen waar de minister van BZK direct verantwoordelijk voor is. Veel onvolkomenheden hebben hier betrekking op; 2 bij de Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk (UBR) en 2 bij het Shared Service Centre-ICT (SSC-ICT), naast onvolkomenheden bij P-Direkt en de Rijkdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG).

Rolvastheid bij SSO’s/agentschappen

In het verantwoordingsonderzoek BZK over 2018 (Algemene Rekenkamer, 2019b) riepen we de vraag op of de vorm SSO nog wel toekomst heeft. Deze vraag blijft relevant omdat de feitelijke sturing die van de minister van BZK uitgaat, tekortschiet om de doelen van het SSO-concept te realiseren. Voor SSO’s als UBR en SSC-ICT geldt dat niet alleen de minister van BZK verantwoordelijk is, maar ook andere ministers. Deze ministers hebben vaak een opdrachtgevende rol, bijvoorbeeld voor inkoop en inhuur via UBR en het beheren van informatiesystemen door SSC-ICT, en geven respectievelijk opdrachten die onrechtmatig zijn of overvragen bijvoorbeeld SSC-ICT voor maatwerksystemen. De agentschappen dienen rolvast te zijn, grenzen te bewaken door bijvoorbeeld inkoopregels correct toe te passen conform wet- en regelgeving.

Toezicht op het Kadaster

Het toezicht door de minister van BZK op het zelfstandig bestuursorgaan Kadaster merken we aan als aandachtspunt. Bij de bekostiging van het Kadaster constateren we namelijk dat het eigen vermogen afgebouwd diende te worden, maar dat ondertussen tarieven verhoogd werden. Ook vond er ‘kruissubsidiëring’ plaats: geld van burgers en bedrijven voor tariefgefinancierde taken, zoals de verwerking van hypotheekstukken, werd ingezet voor budgetgefinancierde taken, zoals het beheer van de Waardering onroerende zaken (WOZ)-voorziening.

De basis op orde

De hiervoor beschreven uiteenlopende taken en rollen zijn op zichzelf geen excuus voor de tekortkomingen in de bedrijfsvoering. Juist wanneer een ministerie wordt gekenmerkt door een grote verscheidenheid aan taken, die stuk voor stuk vragen om rolvariatie, mag worden verwacht dat de basis op orde is. Het gebrek aan samenhang tussen de domeinen waarin het ministerie handelt en de rolvariatie die van de minister van BZK wordt verlangd op grond van de bestuurlijke inrichting, stelt hoge eisen aan inzicht in de eigen sturings(on)mogelijkheden. We constateren dat ook het kerndepartement zelf op verschillende punten niet ‘in control’ is. We zien bijvoorbeeld verscheidene tolerantiegrensoverschrijdingen (een teveel aan onrechtmatigheden en onzekerheden op begrotingsartikelen). Ook beoordelen we dit jaar het voorschottenbeheer als een onvolkomenheid en zien we nieuwe aandachtspunten voor het beheer van verplichtingen en inkoop.

Zorgvuldigheid en rolvastheid

We merken een patroon op voor de in dit rapport beschreven zaken: veel onvolkomenheden en aandachtspunten die wij constateren, zijn te herleiden tot onzorgvuldigheid dan wel tot een gebrek aan inzicht in de reikwijdte en het karakter van de eigen bevoegdheden. We bevelen de minister dan ook aan de bedrijfsvoering en de aansturing van agentschappen met meer zorgvuldigheid in te richten en vervolgens rolvast te handelen. Voor de beleidsdomeinen waarin de minister verantwoordelijkheden deelt met andere overheden en/of maatschappelijke geledingen bevelen wij aan zelfbewust en rolvast te handelen, overeenkomstig de ordening die per domein weliswaar wisselt, maar tegelijk een gegeven is.

Verder in het rapport

In de volgende hoofdstukken werken we de conclusies verder uit:

• Hoofdstuk 2, ‘Feiten en cijfers’: hierin geven we een korte beschrijving van het Ministerie van BZK en de financiële omvang van het begrotingshoofdstuk waarover wij ons oordeel geven.
• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van BZK. Wij hebben vastgesteld dat de financiële verantwoordingsinformatie op totaalniveau rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is, maar de rechtmatigheid van de verantwoordingsstaat uitgaven en ontvangsten is overschreden. Het gaat daarbij voornamelijk om fouten en onzekerheden in de uitbetaalde huurtoeslagen. Ook is de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat baten en lasten agentschappen overschreden. De oorzaak hiervoor ligt met name in de onzekerheid over de volledigheid van de opbrengsten Basisregistratie Personen (BRP) bij de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG).
• Op artikelniveau is ons oordeel dat de financiële verantwoordingsinformatie rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is, met uitzondering van het feit dat de tolerantiegrens van artikel 3 (Woningmarkt) en de tolerantiegrens van artikel 6 (Overheidsdienstverlening en informatiesamenleving) zijn overschreden. Voor de artikelen 3 en 6 is de tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de verantwoording van de uitgaven en ontvangsten overschreden. De tolerantiegrens van artikel 3 wordt overschreden door de statistisch berekende maximale fout en onzekerheid. De overschrijding van de tolerantiegrens van artikel 6 wordt veroorzaakt doordat het ministerie betalingen heeft gedaan aan agentschappen waarvoor geen goede onderbouwing aanwezig is en daarom nog niet hadden mogen plaatsvinden.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie van BZK. In 2019 zijn er 10 onvolkomenheden geconstateerd. Dat zijn meer onvolkomenheden dan de 9 onvolkomenheden in 2018. Er is 1 nieuwe onvolkomenheid bijgekomen die betrekking heeft op het voorschottenbeheer. Het totaalbeeld van de bedrijfsvoering is verslechterd ten opzichte van de bedrijfsvoering in 2018. In dit hoofdstuk staan naast de onvolkomenheden ook de belangrijke risico’s en aandachtspunten ten aanzien van de bedrijfsvoering.
• Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar het Programma Aardgasvrije Wijken en onze onderzoeken naar de Rijksbrede ICT (CIO-Rijk). Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van BZK is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Hoofdstuk 6, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin vatten we de reactie samen die we op 11 mei 2020 ontvingen van de minister van BZK. De minister van BZK herkent en onderschrijft de meeste van onze conclusies en neemt de bijbehorende aanbevelingen over. In ons nawoord wijzen we erop dat dit een grote opgave betekent, gelet op de 10 onvolkomenheden.