Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017 Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Onze conclusies

De minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is verantwoordelijk voor verbindingen over de weg, spoor, het water en door de lucht, bescherming tegen wateroverlast en bevordering van de kwaliteit van lucht en water. Veel van het beleid en het toezicht wordt uitgevoerd door organisaties op enige afstand, zoals de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS). In het verantwoordingsonderzoek over 2017 hebben wij onderzoek gedaan zowel naar de manier waarop de ILT vorm geeft aan risicogericht toezicht als naar de kosten van ontmanteling van kerncentrales, waar de ANVS een belangrijke rol speelt als vergunningverlener en toezichthouder. In dit rapport gaan we in op de resultaten van deze onderzoeken. Daarnaast gaan we in dit rapport in op de resultaten van ons vervolgonderzoek naar de manier waarop de minister haar verantwoordelijkheid voor luchtkwaliteit invult.

Bij het aantreden van het kabinet-Rutte III op 26 oktober 2017 is het dossier klimaat overgegaan naar de minister van Economische Zaken en Klimaat. Daarnaast zijn taken op het terrein van ruimtelijke ontwikkeling, ruimtelijke ordening, de stelselherziening Omgevingsrecht en het Kadaster onder de verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties gebracht. De minister van IenW heeft in het laatste kwartaal van 2017 afspraken gemaakt met deze ministeries over deze overdracht. De verbetering van de bedrijfsvoering op punten als inkoop en de ontwikkeling van een departementaal beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies heeft hierdoor vertraging opgelopen. 

Kosten (ontmanteling) nucleaire installaties

Nederland kent 7 nucleaire installaties. Voor allemaal geldt dat ze in de toekomst moeten worden ontmanteld of anderszins opgeruimd. Dat moet op een zodanige manier dat het terrein waar ze staan zonder risico voor de gezondheid kan worden gebruikt voor een ander doel. Het uitgangspunt voor het ontmantelen is ‘de vervuiler betaalt’. Om dit te regelen, moeten de exploitanten (vergunninghouders) zorgen voor een ontmantelingsplan en een plan financiële zekerheidsstelling, inclusief een kostenraming. De kostenramingen bevatten onzekerheden. Dit komt onder meer doordat er weinig ervaring is met het ontmantelen van nucleaire installaties. Vergunninghouders zijn verplicht om minimaal eens in de 5 jaar geactualiseerde ontmantelingsplannen en plannen voor financiële zekerheidsstelling op te stellen. Deze plannen moeten, naarmate de datum van ontmanteling nadert, steeds preciezer zijn. Wij zijn van mening dat de regelgeving in opzet goed in elkaar zit, maar dat de uitvoering op onderdelen voor verbetering vatbaar is. De mogelijkheden die wij zien voor verbetering hebben enerzijds te maken met de financiële zekerheidsstelling en anderzijds met de kostenramingen en het hanteren van dwingender regels voor onzekerheidsmarges, rentevoeten en verwachte rendementen. 

Luchtkwaliteitsbeleid

In het verantwoordingsonderzoek 2016 constateerden we dat de minister van IenM beperkt inzicht had in de (kosten)effectiviteit van de maatregelen van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Daarmee was niet bekend of de ingezette mix van landelijke en lokale maatregelen de optimale mix is geweest om de luchtkwaliteit in Nederland te verbeteren. En we konden geen uitspraak doen over de doelmatigheid van de maatregelen. We concludeerden in het verantwoordingsonderzoek 2016 dat de minister mogelijk dezelfde verbetering van de luchtkwaliteit ook met minder geld had kunnen bereiken.  

Dit jaar geven we meer inzicht in de (kosten)effectiviteit van het Nederlandse lucht kwa liteits beleid. Daarvoor hebben we het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en CE Delft, opdracht gegeven, een vervolgonderzoek uit te voeren. Voor 8 geselecteerde NSL-maatregelen hebben we afzonderlijk de emissiereductie (fijnstof (PM2,5) en stikstofdioxiden (NO2)) laten berekenen. Daarnaast hebben we de totale gezondheidswinst van de 8 maatregelen laten berekenen. Volgens de berekeningen hebben de 8 onderzochte maatregelen gemiddeld geleid tot een daling van 2% in verkeersemissies en dat de totale ziektelast door de maatregelen beperkt is afgenomen. De effecten per maatregel lopen nogal uiteen. De conclusie van ons onderzoek is dan ook dat de minister naar alle waarschijnlijkheid meer had kunnen bereiken met dezelfde hoeveelheid geld. De minister had zeker met minder geld dezelfde emissiereductie kunnen bereiken wanneer ze eerder inzicht had gehad in het effect van de afzonderlijke maatregelen. 

Risicogericht toezicht Inspectie Leefomgeving en Transport

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) maakt voortgang met risico- en informatiegericht toezicht. Wel kunnen de beleidsdirecties van het Ministerie van IenW en de inspectie nog meer samenwerken bij het ontwikkelen van risicogericht toezicht. De ILT heeft in 2016 en 2017 de nodige stappen gezet om meer risicogericht en selectief te werken. Daarnaast heeft zij de laatste 2 jaren ook stappen gezet om de informatiepositie te verbeteren. Betrouwbare informatie is een voorwaarde voor risicogericht toezicht op de naleving van wet- en regelgeving. Zo heeft de ILT onder meer een innovatie- en datalab opgezet, waar de toezichthoudende afdelingen in 2017 al baat bij hebben gehad. De ILT staat nog aan het begin van de beweging om de maatschappelijk belangen voor een veilige en schone leefomgeving zo goed mogelijk te waarborgen door risicogericht en informatiegestuurd toezicht. Veel van de veranderingen die moeten bijdragen aan risicogericht en informatiegedreven werken moeten of nog verder worden geïmplementeerd in de organisatie of nog verder worden ontwikkeld. Wij vinden het belangrijk dat de ILT en de beleidsdirecties van het ministerie samen optrekken in het verder ontwikkelen van risicogericht toezicht. 

Verder in het rapport

In de volgende hoofdstukken werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2017 van het Ministerie van IenM [XII]. Wij hebben vastgesteld dat de weergegeven informatie op totaalniveau rechtmatig is en deugdelijk is weergegeven. Op artikelniveau is ons oordeel dat de informatie rechtmatig en deugdelijk is weergegeven met uitzondering van 3 gevallen waarin de tolerantiegrens is overschreden.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie van IenM [XII]. In 2017 zijn er 4 onvolkomenheden geconstateerd. Dat zijn er evenveel als in 2016. Nieuw zijn de onvolkomenheden ‘informatiebeveiliging kerndepartement’ en ‘prestatieverklaren’. De regie op de externe beheerder van het SAP-systeem en het subsidiebeheer (M&O-beleid) merken we net als in 2016 aan als onvolkomenheid. Het toezicht van de hoofddirectie Financiën, Management en Control op de inkoopfunctie is zodanig verbeterd dat we dit niet langer aanmerken als onvolkomenheid. Dat geldt ook voor het inkoopbeheer bij de directie Klimaat, Lucht en Geluid.
• Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar de kosten van ontmanteling van kerninstallaties, naar luchtkwaliteit en naar de manier waarop de ILT risicogericht toezicht invult. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2017 van het Ministerie van IenM is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Hoofdstuk 6, ‘Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin vatten wij de reactie samen die wij op 24 april 2018 ontvingen van de minister van IenW. De minister van IenW geeft in haar reactie aan dat zij vrijwel al onze aanbevelingen overneemt.