Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Onze conclusies

De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is verantwoordelijk voor de betaalbaarheid, de toegankelijkheid en de kwaliteit van de zorg. De begrotingsuitgaven van de minister van VWS (overigens niet alleen aan zorg) bedroegen in 2017 bijna € 15 miljard. De meeste zorguitgaven worden met premiegeld betaald. 

De minister van VWS is ervoor verantwoordelijk dat het (netto) Budgettair Kader Zorg (het BKZ, het uitgavenkader voor de zorg) niet overschreden wordt. Voor 2017 was het BKZ vastgesteld op € 70,6 miljard; de netto uitgaven onder dit kader bedroegen in 2017 € 68,0 miljard. Daarmee zijn de zorguitgaven in 2017 meer dan € 2,5 miljard onder het uitgavenkader gebleven. 

In 2017 vonden op het zorgterrein geen grote beleidsontwikkelingen plaats, geen stelselwijzigingen of majeure operaties. Maar ook binnen de bestaande kaders bleven een beheerste uitgavenontwikkeling in de zorg en een doelmatige en verantwoorde besteding van de middelen de belangrijkste opgaven voor de minister van VWS. In verschillende dossiers moesten de minister en het departement zich bovendien bezinnen op de eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden in relatie tot de rol van de vele andere partijen die op dit terrein voor de uitvoering zorgdragen. Een dergelijke opgave voor de minister van VWS signaleerden wij eerder al in ons rapport over de Zorgakkoorden (Algemene Rekenkamer, 2016).

Kwaliteitskader verpleeghuiszorg: politiek moet meer grip krijgen op kwaliteitsstandaarden

Een kwestie die in 2017 veel aandacht kreeg, was de uitgavenstijging die oploopt tot meer dan € 2 miljard per jaar vanaf 2021 als gevolg van het van kracht worden van het Kwaliteitskader verpleeghuiszorg. De wetgever heeft het primaat voor de ontwikkeling van dergelijke kwaliteitsstandaarden geheel bij de veldpartijen gelegd; de totstandkoming van het Kwaliteitskader verpleeghuiszorg verliep dan ook geheel volgens de in de Zorgverzekeringswet neergelegde spelregels. De uitgavenstijging die uit het kwaliteitskader voortvloeide, bleek voor de minister van VWS (evenals voor de Kamer en voor de partijen aan de formatietafel) om juridische redenen onontkoombaar. De uitgavenstijging kon niet worden afgewogen tegen de te bereiken kwaliteitsverbetering in de verpleeghuiszorg. In reactie daarop gaf het kabinet in de Miljoenennota 2018 opdracht een wetsvoorstel te laten ontwikkelen waarmee de regering de wettelijke bevoegdheid zou krijgen om te toetsen of de eventuele uitgavenstijgingen van voorgedragen nieuwe of aangepaste kwaliteitsstandaarden aanvaardbaar zijn. 

Het concept consultatiedocument zoals dat ons ultimo maart 2018 bekend was, zou de minister (en daarmee ook de Kamer) meer grip geven op de eventuele uitgavenstijgingen. Gelet op de voorbereidingen van een wetswijziging geven wij in overweging het Zorginstituut de doelmatigheid van de zorg in de voorgedragen kwaliteitsstandaarden ook inhoudelijk te laten beoordelen en dat het waar nodig daarover een breed afgewogen advies aan de minister kan geven.

Stappenplan aansturing pgb-trekkingsrecht niet duidelijk over ‘governance’ in eindsituatie

Bij de uitvoering van het pgb-trekkingsrecht (waarbij pgb staat voor ‘persoonsgebonden budget’) zien wij dat de minister van VWS zijn positie ten opzichte van de uitvoerders van het pgb-trekkingsrecht wil verduidelijken, om te beginnen ten opzichte van de gemeenten en zorgkantoren. Hierbij moet de minister bewegen tussen het bieden van ruimte aan de uitvoerders om zelf invulling te geven aan het trekkingsrecht en de algemene verantwoordelijkheid voor de goede inrichting en werking van het gehele stelsel. In de afgelopen jaren hebben langlopende discussies tussen de uitvoerders tot gevolg gehad dat belangrijke beslissingen uitbleven. De minister van VWS heeft zich verschillende malen genoodzaakt gezien eigenstandig besluiten te nemen. Ook in 2017 verliep de samenwerking tussen gemeenten en zorgkantoren moeizaam. In overleg met alle betrokken partijen stelde het Ministerie van VWS in 2017 een stappenplan op om de ‘governance’ – het geheel van sturing, beheersing, toezicht en verantwoording – rond het pgb-trekkingsrecht te verhelderen. Dit plan geeft nog geen duidelijk beeld van de governance in de eindsituatie, waarbij wel duidelijk is dat de gemeenten en zorgkantoren samen verantwoordelijk worden voor het beheer van een nieuw pgb-systeem. Wij geven de minister in overweging voor de verdere ontwikkeling van de governance de inrichting van het pgb-trekkingsrecht te evalueren. 

Onvoldoende verbetering subsidiebeheer VWS

Ons beeld van de bedrijfsvoering van het Ministerie van VWS is in 2017 veranderd. De minister van VWS heeft de jarenlang voortdurende onvolkomenheid in het inkoopbeheer in 2017 opgelost. Op andere terreinen is nog niet voldoende voortgang geboekt. Dit geldt met name voor het subsidiebeheer, dat in 2017 naar ons oordeel in twee opzichten tekort is geschoten. Ten eerste is nog te weinig voortgang geboekt bij de uitvoering van de staatssteuntoets. Ten tweede heeft het Ministerie van VWS hier niet voldoende invulling gegeven aan het beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan (MenO-beleid). Bovendien zijn de financiële consequenties van deze tekortkomingen (in termen van onzekerheid en onrechtmatigheid) dit jaar aanzienlijk. Om deze redenen is hier naar ons oordeel sprake van een ernstige onvolkomenheid in de bedrijfsvoering van het Ministerie van VWS.

Verder in het rapport

In de volgende hoofdstukken werken wij bovenstaande conclusies verder uit:

• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële informatie in het Jaarverslag 2017 van het Ministerie van VWS. Wij hebben vastgesteld dat de tolerantie op jaarrekeningniveau van zowel de verplichtingen als de uitgaven is overschreden vanwege het ontbreken van staatssteuntoetsen bij subsidies en ontoereikend MenO-beleid. Op artikelniveau is ons oordeel dat de informatie rechtmatig en deugdelijk is weergegeven, met uitzondering van 5 gevallen waarin de artikeltolerantiegrens van de verplichtingen is overschreden en één geval waarin de artikeltolerantiegrens van de uitgaven is overschreden. Ook deze overschrijdingen hebben de bovengenoemde oorzaak.
• Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie van VWS. In 2017 zijn er 2 onvolkomenheden geconstateerd: een ernstige onvolkomenheid in het subsidiebeheer en een onvolkomenheid in de informatiebeveiliging. In 2016 waren er 3 onvolkomenheden.
• Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de conclusies uit ons onderzoek naar het Kwaliteitskader verpleeghuiszorg en de uitvoering van het pgb-trekkingsrecht. Ook geven wij ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2017 van het Ministerie van VWS is opgenomen over het gevoerde beleid.
• Hoofdstuk 6, ‘Buiten de Rijksrekening’: in ons vorige verantwoordingsonderzoek hebben we op hoofdlijnen de wetten, de geldstromen en de verantwoording van de uitgaven binnen de premiesectoren laten zien. Dit jaar presenteren wij in dit rapport een verdieping van het Budgettair Kader Zorg aan de hand van de Wet langdurige zorg. Ons rapport bij het Jaarverslag 2017 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bevat een vergelijkbaar hoofdstuk over de premiegefinancierde uitgaven in de sociale zekerheid.
• Hoofdstuk 7, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin vatten wij de reactie samen die wij op 23 april 2018 ontvingen van de minister van VWS. De minister van VWS geeft in zijn reactie aan dat hij onze conclusies en aan bevelingen voor het overgrote deel onderschrijft en overneemt.