Basisregistraties

Achtergrond Stelsel van basisregistraties

Voor de uitvoering van overheidstaken is het essentieel om over betrouwbare basisgegevens te beschikken over bijvoorbeeld personen, bedrijven en gebouwen. De zogeheten basisregistraties vormen een belangrijke bron van dergelijke gegevens. Uitgangspunt van het stelsel van basisregistraties is dat gegevens eenmalig worden ingewonnen en daarna meervoudig worden gebruikt. De verschillende basisregistraties vallen onder de verantwoordelijkheid van vier verschillende ministers en bij het beheer, het gebruik en de financiering van de basisregistraties zijn honderden stakeholders betrokken. De minister van BZK heeft een coördinerende verantwoordelijkheid. Door de voortschrijdende digitalisering groeit het belang en gebruik van de gegevens in de basisregistraties voor de dienstverlening aan burgers en bedrijven, maar bijvoorbeeld ook voor de fraudebestrijding.
Het stelsel van basisregistraties bestaat uit de volgende basisregistraties:

• Basisregistratie Personen
• (Nieuw) Handelsregister
• Basisregistraties Adressen en Gebouwen
• Basisregistratie Voertuigen
• Basisregistratie Kadaster
• Basisregistratie Topografie
• (Beoogd) Basisregistratie Grootschalige Topografie
• (Beoogd) Basisregistratie Ondergrond
• Basisregistratie Waardering Onroerende Zaken
• Basisregistratie Inkomen
• (Beoogd) Basisregistratie Lonen, Arbeidsverhoudingen en Uitkeringen

Conclusies

Burgers kunnen in de knel komen

Burgers kunnen profiteren van een betere en efficiëntere overheidsdienstverlening door de inzet van basisregistraties, maar zij kunnen ook in de knel komen door fouten in de basisregistraties. Het correctieproces verloopt doorgaans moeizaam en herstel is niet altijd mogelijk met terugwerkende kracht. Doordat fouten doorwerken naar andere registraties en instanties, is het niet altijd mogelijk om de problemen volledig op te lossen bij de instantie waar de initiële fout is gemaakt (als al te achterhalen is welke instantie dat is). Het rechtzetten van onjuiste gegevens bij meerdere overheidsinstanties is voor burgers een vrijwel onmogelijke opgave.
Ook zijn er privacy- en beveiligingsrisico’s verbonden aan de (gegevensuitwisseling via) basisregistraties. De kaders voor de informatiebeveiliging zijn nu niet eenduidig geregeld voor alle basisregistraties en de mogelijkheden voor een burger om na te gaan welke instanties gegevens hebben geraadpleegd zijn beperkt.

Nog niet alle mogelijkheden voor fraudebestrijding worden benut

Het stelsel van basisregistraties biedt mogelijkheden om fraude te voorkomen en te bestrijden. Daartoe moet de kwaliteit en actualiteit van de gegevens in de basisregistraties van hoog niveau zijn. Ons beeld is dat er nog belangrijke tekortkomingen zijn in de gegevenskwaliteit, vooral wat betreft de adresgegevens. Doordat er geen eenduidigheid in begrippen is en doordat onjuistheden niet worden teruggemeld, komen fouten in de basisregistraties niet zo snel aan het licht.
In audits, evaluaties en toezicht, blijft de consistentie tussen basisregistraties grotendeels buiten beschouwing.
Koppelingen van basisregistraties en gegevensanalyse kunnen fraudesignalen aan het licht brengen. Nog niet alle mogelijkheden hiervan worden benut. Er zijn wel afzonderlijke initiatieven en experimenten, maar een overkoepelende benadering ontbreekt. Dat maakt het lastig om te leren van de ervaringen op dit gebied.

Te weinig regie op samenhang binnen het stelsel

De huidige governance van het stelsel van basisregistraties is nog niet voorbereid op de ‘digitale eenheidsstaat’ die zich door de vervlechting van informatiestromen aan het vormen is. Met eenheid bedoelen we vormen van standaardisatie, waardoor consistentie in onder meer definities, methodieken en werkwijzen wordt vastgelegd.
Er is sprake van verkokering en er is te weinig regie op de samenhang binnen het stelsel. De veelheid aan belangen maakt het lastig om samenhang te creëren. De minister van BZK heeft een coördinerende rol, maar die is niet wettelijk verankerd. De doorzettingsmacht van de minister is daardoor beperkt.
Wat betreft de inhoudelijke samenhang van het stelsel concluderen we dat de bijdrage van de ‘stelselvoorzieningen’, die zijn bedoeld om de gegevensuitwisseling tussen de basisregistraties te bevorderen, vooralsnog beperkt is. Verder krijgt de harmonisatie van gegevensdefinities en begrippen (ook in wet- en regelgeving) nog weinig gerichte aandacht.
Op het punt van de financiering van de basisregistraties concluderen we dat een helder inzicht in de kosten en baten ontbreekt. Bovendien zijn de kosten en baten van de basisregistraties niet evenwichtig over de verschillende stakeholders verdeeld. Dit vormt een hindernis voor de verdere ontwikkeling van (het stelsel van) de basisregistraties. Het hanteren van tarieven voor het afnemen van gegevens uit de basisregistraties, werpt drempels op voor het (her)gebruik van deze gegevens. Ook worden daardoor de mogelijkheden beperkt om gegevens uit basisregistraties als open data ter beschikking te stellen.

Aanbevelingen

Om de knelpunten voor burgers aan te pakken bevelen we aan om

• eenvoudige inzage- en correctievoorzieningen te realiseren voor burgers/geregistreerden
• de beveiliging en privacybescherming zo eenduidig mogelijk in te richten voor het gehele stelsel
• een gezaghebbend centraal meldpunt te realiseren waar burgers/geregistreerden terecht kunnen voor het melden en oplossen van problemen met de basisregistraties. We geven in overweging de Nationale Ombudsman expliciet deze bevoegdheid te geven.

Met het oog op de fraudebestrijding en gegevenskwaliteit bevelen we aan om:

• een overkoepelende benadering te ontwikkelen voor de inzet van gegevenskoppelingen en –analyses;
• experimenten op dit terrein te coördineren en te evalueren, zodat lering kan worden getrokken uit opgedane ervaringen;
• terugmeldvoorzieningen te verbeteren en toezichtinstrumenten te harmoniseren.

Om de governance te verbeteren doen we het kabinet, en in het bijzonder de minister van BZK in zijn coördinerende verantwoordelijkheid voor het stelsel van basisregistraties, de volgende aanbevelingen:

• Breng een stelselwet tot stand die een fundament legt voor een eenduidige sturing, regie en doorzettingsmacht door de minister van BZK.
• Werk volgens een groeimodel en onder strakke regie aan een geleidelijke harmonisatie, ook in wet- en regelgeving, van de gegevens in de basisregistraties (data-governance) en hanteer zoveel mogelijk gestandaardiseerde stelselvoorzieningen voor de uitwisseling van gegevens.
• Zorg voor een overkoepelende financiële sturing van de basisregistraties met het oog op de transparantie van de allocatie van kosten en baten.
• Pas bij de financiering van basisregistraties zo min mogelijk tarifering van gegevensverstrekkingen toe. Stel gegevens beschikbaar als open data, waar dit zonder bezwaren (zoals privacy) mogelijk is, mede om zo de gegevenskwaliteit breder toetsbaar te maken.

Reactie minister van BZK

De minister van BZK onderschrijft het groeiende belang van het stelsel van basisregistraties en reageert in hoofdlijnen positief op onze conclusies en aanbevelingen. Zijn toezeggingen op onze aanbevelingen behoeven naar onze mening nog wel een nadere concretisering en uitwerking.