Kosten en opbrengsten van saldoverbeterende maatregelen 2011 - 2016

Conclusies

Veel maatregelen geïmplementeerd

Vanaf 2011 zijn 512 maatregelen aangekondigd die optelden tot structureel € 50,4 miljard. Het kabinet is er in geslaagd om 486 van de 512 maatregelen te implementeren. De beoogde opbrengsten van die geïmplementeerde maatregelen telden op tot structureel € 47,4 miljard. Door de manier waarop de maatregelen in de begrotingen zijn verwerkt, blijft evenwel onduidelijk hoe de niet geïmplementeerde maatregelen door het kabinet zijn gecompenseerd.

Overheidsfinanciën verbeterd

De overheidsfinanciën zijn sinds 2011 flink verbeterd. Alleen het structureel EMU-saldo en de EMU-schuld behoeven verdere verbetering om de overheidsfinanciën op orde te brengen. Uit ramingen van het Centraal Planbureau (CPB) van september 2016 kan echter worden afgeleid dat beide indicatoren komende jaren bij ongewijzigd beleid verder zullen verbeteren, waarmee de overheidsfinanciën op orde zullen zijn.

Opbrengst van de geïmplementeerde maatregelen niet goed vast te stellen

Het is aannemelijk dat de 486 geïmplementeerde maatregelen hebben bijgedragen aan de verbetering van de overheidsfinanciën. Het is echter niet duidelijk in welke mate de maatregelen hieraan hebben bijgedragen. Dit komt omdat het door twee redenen niet goed mogelijk is de financiële opbrengst van de maatregelen vast te stellen.

• Ten eerste omdat het effect van een maatregel niet altijd goed te scheiden is van budgettaire effecten van andere ontwikkelingen zoals de ontwikkelingen in de rente, olieprijs, euro/dollar koers.
• Ten tweede is er weinig zicht op de mate waarin opbrengsten van maatregelen teniet worden gedaan door weglekeffecten. Deze treden op wanneer een besparing op de ene begrotingspost leidt tot hogere uitgaven (of lagere ontvangsten) op een andere.

Kosten van geïmplementeerde maatregelen onduidelijk

Naast positieve effecten (financiële opbrengsten), hebben maatregelen ook negatieve (neven)effecten, oftewel kosten. Dat kunnen economische effecten zijn (gevolgen voor de economische ontwikkeling) als maatschappelijke effecten (de gevolgen voor bijvoorbeeld de kwaliteit van zorg of de toegankelijkheid van het hoger onderwijs).

De (eventuele) negatieve maatschappelijke effecten van bezuinigingen en lastenverzwaringen zijn slechts beperkt in beeld zijn. Hiervoor zijn twee redenen.

• Ten eerste zijn economen het niet met elkaar eens over de omvang en het permanent karakter van de schade van bezuinigingen en lastenverzwaringen voor de economie.
• Ten tweede is de begrotings- en verantwoordingssystematiek gericht op waaraan de overheid geld uitgeeft en niet op waaraan de overheid geen geld meer uitgeeft.

De financiële crisis en de daarop volgende eurocrisis hebben grote economische en financiële gevolgen gehad voor Nederland. De economie kromp in 2009 met 3,8% van het bbp, het EMU-saldo viel terug van +0,2% naar -5,4% van het bbp en de staatsschuld liep op tot 54,5% van het bbp in 2009. Als reactie hierop hebben de achtereenvolgende kabinetten maatregelen genomen om de overheidsfinanciën op orde te brengen. Met dit onderzoek willen we het parlement beter in staat stellen te  beoordelen of dat gelukt is. Ook kunnen we aan de hand van dit onderzoek aanbevelingen doen bij toekomstige maatregelen om het begrotingssaldo te verbeteren.

Aanbevelingen

Wij bevelen de minister van Financiën aan:

om er zorg voor te dragen dat bij nieuwe bezuinigingen en lastenverzwaringen reeds vanaf het begin duidelijke afspraken met het parlement worden gemaakt over welke informatie het parlement kan verwachten bij de besluitvorming over te nemen maatregelen en de verantwoording over de realisatie van budgettaire en maatschappelijke effecten hiervan;
om voor de belangrijkste maatregelen van de afgelopen periode (qua beoogd budgettair effect en/of potentiële maatschappelijke effecten) de kosten en opbrengsten inzichtelijk te maken, inclusief de lessen die daaruit getrokken kunnen worden voor toekomstig beleid;
om specifiek onderzoek te doen naar de mate waarin bezuinigingen en lastenverzwaringen de Nederlandse economie gedurende de economische crisis hebben beïnvloed.
Wij doen de Tweede Kamer de aanbeveling om ook maatschappelijke effecten bij de doorrekening van en besluitvorming over het regeerakkoord te betrekken teneinde vooraf de effecten op andere beleidsdoelen te kunnen bepalen. Het integraal in beeld brengen van de effecten van een regeerakkoord levert betere informatie op.

Reactie

In zijn reactie op ons rapport onderschrijft de minister van Financiën het belang van informatie over budgettaire en maatschappelijke effecten van beleidswijzigingen, waarbij hij aangeeft dat er meerdere instrumenten bestaan waarmee evaluaties worden uitgevoerd. Ook de effecten van bezuinigingen zijn volgens de minister onderdeel van het bestaande evaluatie-instrumentarium. De minister ziet ruimte voor verbetering in de kwaliteit van de uitgevoerde evaluaties omdat te veel evaluaties constateren dat er geen gefundeerde conclusies kunnen worden getrokken over de effectiviteit van het beleid. Om tot verbetering te komen, is hij net als en de Studiegroep Begrotingsruimte van mening, dat het zinvol is om eerder in het beleidsproces vast te stellen welke gegevens nodig zijn om beleid goed te kunnen monitoren. Deze gegevens zijn dan beschikbaar op het moment dat er wordt geëvalueerd.