De derde hoofdtaak van de krijgsmacht

Wij hebben onderzocht of de minister van Defensie de doelen van de derde hoofdtaak in de periode 2021 tot en met juni 2024 heeft gerealiseerd. Om daar een zorgvuldig oordeel over te vellen hebben wij onderzoek gedaan naar de voorbereiding, de uitvoering en de evaluatie van het beleid en de financiën. 

De aanleiding van het onderzoek was dat er steeds vaker een beroep werd gedaan op de schaarse capaciteiten van de krijgsmacht. Sinds de start van ons onderzoek is het belang hiervan alleen nog maar verder toegenomen door de verslechterde veiligheidssituatie voor Nederland, Europa en de NAVO-bondgenoten. 

De minister van Defensie schiet tekort in voorbereiding en evaluatie van beleid

De Algemene Rekenkamer concludeert dat het beleid voor de derde hoofdtaak van de krijgsmacht gefragmenteerd is. Uit onze beleidsreconstructie blijkt bovendien dat de doelen onvoldoende realistisch en consistent zijn. De minister van Defensie heeft niet bepaald wat er moet gebeuren als vanuit verschillende hoofdtaken een beroep wordt gedaan op de krijgsmacht; en hoe schaarse capaciteiten dan moeten worden verdeeld. Dat kan zich bijvoorbeeld voordoen bij de Koninklijke Marechaussee (KMar) waar het leveren van militaire bijstand telkens moet worden afgewogen tegen de reguliere taken, zoals grenspolitietaken en taken in het domein van bewaken en beveiligen. Voor een deel zijn de doelen van de derde hoofdtaak onvoldoende afgestemd op de behoefte van civiele autoriteiten en ontbreekt het aan een goede wisselwerking tussen vraag en aanbod van civiel-militaire samenwerking. Daarnaast concluderen wij dat de minister van Defensie het beleid voor de derde hoofdtaak niet evalueert, waardoor hij niet kan leren en bijsturen als dat nodig is. 

De minister van Defensie heeft onvoldoende inzicht in de uitgaven

De Algemene Rekenkamer concludeert dat de minister van Defensie niet kan aangeven of achterhalen hoeveel publiek geld er besteed wordt aan de derde hoofdtaak van de krijgsmacht. Dit is zorgelijk vanuit een verantwoordings- en doelmatigheidsperspectief, maar ook in het licht van het budgetrecht van het parlement. Wij hebben berekend dat de minister van Defensie jaarlijks gemiddeld minstens € 674 miljoen heeft besteed aan de derde hoofdtaak. 

De minister van Defensie was doeltreffend bij ondersteuning van civiele autoriteiten

De Algemene Rekenkamer concludeert dat de minister van Defensie doeltreffend was in het ondersteunen van civiele autoriteiten, ondanks de tekortkomingen in de beleidsvoorbereiding en -evaluatie. De krijgsmacht heeft structurele taken permanent uitgevoerd in opdracht van civiele autoriteiten. Daarnaast stellen wij vast dat de minister van Defensie aan alle 447 incidentele bijstands- en steunverleningsverzoeken van civiele autoriteiten heeft voldaan, hoewel niet alle gegarandeerde capaciteiten operationeel gereed waren. Dit is kenmerkend voor de can-do-mentaliteit van de krijgsmacht, maar betekent ook dat het onzeker is of de minister van Defensie de gegarandeerde capaciteiten had kunnen leveren als daar een beroep op was gedaan. Wij constateren dat militairen zich, ook onder moeilijke en gevaarlijke omstandigheden, ingezet hebben voor de derde hoofdtaak. Praktijkvoorbeelden 
Wij concluderen aan de hand van vier praktijkvoorbeelden dat de minister van Defensie effectief was in het ondersteunen van civiele autoriteiten. Zo werden blushelikopters ingezet om veiligheidsregio’s te helpen bij de bestrijding van natuurbranden en ruimde de Explosieven Opruimingsdienst meer dan 9.000 explosieven. De Landelijke Bijstandsorganisatie ondersteunde de Nationale Politie bij het handhaven van de openbare orde, bijvoorbeeld tijdens de ‘‘avondklokrellen’’. En de krijgsmacht leverde met man en macht bijstand aan civiele autoriteiten tijdens de wateroverlast in Limburg in 2021. 

De minister van Defensie moet keuzes maken voor civiel-militaire samenwerking

De minister van Defensie moet zich wapenen tegen steeds meer en complexere militaire en niet-militaire dreigingen. Deze dreigingen manifesteren zich zowel in het binnen- als in het buitenland en raken alle hoofdtaken van de krijgsmacht. De Algemene Rekenkamer concludeert dat er een reëel risico is dat de hoofdtaken van de krijgsmacht elkaar beconcurreren en verdringen. Nu er meer focus ligt op de eerste hoofdtaak, is het in toenemende mate onzeker of de minister van Defensie de derde hoofdtaak kan en wil uitvoeren in de toekomst. Dit is zorgelijk omdat civiele autoriteiten soms volledig afhankelijk zijn van de krijgsmacht voor rampenbestrijding, rechtshandhaving of humanitaire hulpverlening. Het is voor de nationale veiligheid van levensbelang dat civiel-militaire samenwerking goed functioneert. 

Figuur 1: Focus op de eerste hoofdtaak leidt tot risico's voor de derde hoofdtaak

Aanbevelingen

Op basis van de bovenstaande conclusies hebben wij de volgende aanbevelingen voor de minister van Defensie: 

• Expliciteer welke gevolgen de focus op de eerste hoofdtaak heeft voor de mate waarin de derde hoofdtaak in de toekomst kan worden uitgevoerd. Houd hierbij aandacht voor het belang van de derde hoofdtaak voor de nationale veiligheid en in het bijzonder voor de civiele autoriteiten die afhankelijk zijn van de krijgsmacht. 
• Evalueer in overleg met de minister van Justitie en Veiligheid het aanbod van gegarandeerde capaciteiten voor militaire bijstand en steunverlening. Investeer in onderlinge transparantie over de vraag en het aanbod van civiel-militaire capaciteiten en versterk het wederzijds verwachtingsmanagement om risico’s voor de nationale veiligheid te mitigeren. 
• Evalueer het beleid voor de derde hoofdtaak en versterk de beleids- en verantwoordingsinformatie op basis daarvan met inzicht in de beoogde doelen en de gerealiseerde resultaten. Dit kan bijvoorbeeld door inzicht in de publieke middelen die worden aangewend voor de operationele gereedheid van de krijgsmacht. Een evaluatie is belangrijk om beleid te verbeteren en waar nodig bij te sturen, ook in het licht van het verslechterende dreigingsbeeld.