Toespraak conferentie Zicht op revolverende fondsen
Collegelid Ewout Irrgang van de Algemene Rekenkamer spreekt op 27 juni 2019 in Den Haag op de werkconferentie Revolverende fondsen in zicht. Hij roept de aanwezige vertegenwoordigers van ministeries, gemeenten, provincies, andere publieke organisaties en onderzoekers op meer betrokkenheid te tonen bij deze zo bijzonder gefinancierde fondsen.
Hartelijk welkom bij deze werkconferentie over revolverende fondsen. Ik dank u allen voor uw komst, omdat we vandaag willen samenwerken met een heel concreet doel voor ogen. Namelijk om kennis te delen over het opkomende fenomeen ‘revolverende fondsen’.
Ik ga kort in op het door de Algemene Rekenkamer recent gepubliceerde onderzoek naar revolverende fondsen. Daarna is het woord aan de drie co-referenten, die vanuit hun vak en expertise op ons onderzoek zullen reageren. Jacobine van den Brink, hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam, gaat reageren met een blik op de Algemene wet bestuursrecht waarbij zij ingaat op een mogelijk apart juridisch kader voor revolverende fondsen. Edwin Netjes van adviesbureau KplusV gaat in op wat het rapport betekent voor het evalueren van fondsen én de impact van het rapport bij andere bestuurslagen dan het Rijk. Joop Pot van de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering, gaat in op wat er nodig is om van het rapport te leren.
En na afloop gaat u zelf aan de slag tijdens denksessies en workshops.
Als Rekenkamer zien we steeds vaker dat de overheid afwijkt van haar meer traditionele instrumentarium als een subsidie of een verbod. Gedreven door soms als streng ervaren begrotingsregels, het verlangen om budget zo optimaal mogelijk in te zetten, en nieuwe vormen van publiek-private samenwerking komt dit steeds vaker voor.
Dit vinden wij een interessante ontwikkeling. Zo deden wij eerder bijvoorbeeld onderzoek naar zogenaamde DBFMO-contracten. Dat zijn langlopende contracten waarbij bijvoorbeeld infrastructuurprojecten kunnen worden uitbesteed aan een speciaal daartoe opgericht consortium, een vorm van publiek private samenwerking.
De vragen waar wij als Rekenkamer in zijn geïnteresseerd bij dit soort voorbeelden zijn: Werkt het eigenlijk? Worden de publieke doelen niet uit het oog verloren? En, worden de democratisch gekozen organen tijdig en volledig geïnformeerd, onder meer over de financiële en maatschappelijke resultaten van revolverende fondsen? Kortom, houdt de overheid daadwerkelijk zicht op het publieke geld?
In ons Verantwoordingsonderzoek over 2016 keken wij voor het eerst naar revolverende fondsen. Het betrof drie fondsen van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Ik heb helaas geen tijd om uitvoerig te bespreken. Wel ik kan u vertellen dat dusdanig interessant was dat het de aanleiding vormde om een breder inventariserend onderzoek te doen naar revolverende fondsen op rijksniveau. Daar hebben we best wel even aan gewerkt, maar op 16 april jongstleden verscheen ons onderzoeksrapport met de titel Zicht op revolverende fondsen van het Rijk.
En wat zien we? Revolverende fondsen zijn een opkomend fenomeen, met een toenemend financieel belang, en de actualiteit houdt aan: op dit moment is er veel aandacht voor Invest.nl. Dat is niet zo gek want het gaat om een revolverend fonds met een omvang van zo’n 1,7 miljard euro. De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel dat voorziet in de oprichting van Invest-NL aangenomen en recent is ook het groene licht gekomen van de Europese Commissie met betrekking tot de staatssteunaanvraag.
En niet alleen bij het Rijk zien we deze fondsen. Zo heeft de Europese Commissie ook grootste plannen, bijvoorbeeld voor een Europees innovatiefonds, maar ook met Invest-EU. En naast de Europese Unie kiezen ook de nieuwe provinciebesturen stuk voor stuk voor een significante verruiming van de revolverende inzet van publiek geld.
Onze collega’s van de provinciale rekenkamers hebben overigens al onderzoek gedaan naar revolverende fondsen bij de provincie en zullen hier later vanmiddag een workshop aan wijden.
Sinds 2008 zijn er 21 fondsen bijgekomen
De rijksbijdrage is 3,6 miljard euro
Bij het Rijk zijn er inmiddels 30 revolverende fondsen. In 2018 ging daar zo’n 3,6 miljard euro in om - daar komt Invest-NL dus nog bij.
Revolverende fondsen zijn nogal verschillend, niet een lijkt precies op een ander. Er bestaan bijvoorbeeld grote verschillen in de manier waarop deze fondsen individueel zijn vormgegeven, maar bijvoorbeeld ook ten aanzien van de beoogde looptijd, de mate van revolveren en de maatschappelijke doelstellingen. Hét revolverende fonds, nee, die ben ik niet tegenkomen.
Je zou kunnen zeggen dat twee van de uiterste verschijningsvormen vandaag aanwezig zijn. Dan heb ik het over SEED-capital en het Nationaal Restauratiefonds. Wat deze fondsen zo verschillend maakt, kunt u leren tijdens de bijbehorende workshops vanmiddag.
Wel hebben de fondsen in ons onderzoek de volgende eigenschappen gemeen:
- Het gaat om financiële instrumenten die op afstand van het Rijk zijn geplaatst of die op een andere wijze qua allocatie van middelen zijn afgeschermd van de begroting;
- De rijksbijdrage revolveert, in de zin dat ontvangsten door de fondsbeheerder opnieuw kunnen worden ingezet;
- Er is altijd sprake van een meerjarige looptijd.
Dus ondanks de verschillen, vinden wij toch dat het gaat om een eigenstandig fenomeen. We zien een toenemend gebruik van revolverend financieren door de overheid.
Dit roept vragen op. Eigenlijk dezelfde vragen als die we destijds hebben gesteld bij ons onderzoek naar DBFMO-contracten. Hoe doelmatig en doeltreffend zijn ze? Worden de publieke doelen niet uit het oog verloren? En worden de democratisch gekozen organen tijdig en volledig geïnformeerd, onder meer over de financiële en maatschappelijke resultaten? Kortom, houden we zicht op publiek geld?
In ons inventariserende onderzoek zijn we tot een aantal constateringen gekomen:
Zo heeft het parlement doorgaans geen goed zicht op de rijksbijdragen in revolverende fondsen en op hoe dit geld daadwerkelijk wordt ingezet. Dit komt mede doordat het revolverende karakter van de fondsen niet goed aansluit bij de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingscyclus.
Er is daarnaast niet één minister die verantwoordelijk is voor het totaalbeeld, de verantwoording en vooral ook de kennisuitwisseling over dit fenomeen.
We zien als risico dat bij het opzetten van nieuwe revolverende fondsen en het evalueren van bestaande fondsen te weinig wordt geleerd van eerdere ervaring, in het bijzonder voor de sturing en de verantwoording.
Daar gaan we vandaag iets aan doen. Want de behoefte aan kennisdeling over revolverende fondsen wordt breed gedeeld. Dat de opkomst vandaag zo divers is, getuigt daarvan. Onder ons zijn ambtenaren van beleidsministeries, provincies, gemeentes, provinciale rekenkamers, wetenschappers, fondsbeheerders en medewerkers van adviesbureaus. En uiteraard zijn wij als Algemene Rekenkamer zelf ook goed vertegenwoordigd. Zo zijn Joost van Hofwegen, de betrokken onderzoeksdirecteur, projectleider Diny van Est en leden van het onderzoeksteam hier aanwezig.
Dit is een werkconferentie. Er zijn straks denksessies en daarna workshops. We zullen de resultaten van uw werk tijdens de denksessies straks verzamelen en inventariseren/ordenen om deze te overhandigen aan Petra Lugtenburg, de directeur-generaal Rijksbegroting van het Ministerie van Financiën. Ik ben verheugd over de deelname van het Ministerie van Financiën aan deze bijeenkomst. Op het Lange Voorhout hebben wij een grote liefde voor de zinnige en zuinige besteding van publiek geld en dat delen we met onze collega’s op het Korte Voorhout. De minister van Financiën heeft ook aan de Tweede Kamer verteld dat hij de uitkomsten van deze werkconferentie wil meenemen in een vervolgtraject. Wij denken dat de resultaten van deze werkconferentie een constructieve bijdrage kunnen leveren aan dit vervolgtraject, de kennisdeling en het onderlinge gesprek over revolverende fondsen. Ik wil u daarom allemaal bij voorbaat hartelijk danken voor uw inhoudelijke bijdragen.