Hebben de Europese noodfondsen hun doel bereikt en wanneer komt het uitgeleende geld terug?

De financiële crisis leidde in een groot aantal EU-lidstaten binnen korte tijd tot een sterke verslechtering van de nationale begrotingssituatie. In het voorjaar van 2010 ontstond in Griekenland een onhoudbare situatie, die ernstige gevolgen kon hebben voor de gehele eurozone. Al snel besloten Europese Commissie en Europese Centrale Bank (ECB) gezamenlijk tot een financieel hulppakket voor Griekenland.

Vanaf juni 2010 werden er op initiatief van de EU-lidstaten in de eurozone noodfondsen ingesteld, specifiek voor eurolanden die in een vergelijkbare situatie als Griekenland terecht dreigden te komen. Het ging om de volgende 4 fondsen:

• De Griekse leningenfaciliteit (GLF, 2010): een samenbundeling van bilaterale leningen van eurolanden die door de Europese Commissie werd gecoördineerd, gecombineerd met steun van het Internationaal Monetair Fonds.
• Het Europees Financieel Stabilisatiemechanisme (EFSM, 2011): een tijdelijk fonds op communautaire basis, gedragen door alle EU-lidstaten samen.
• De Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF, 2011): een tijdelijk fonds voor en door eurolanden op intergouvernementele basis, gedragen door landen in de eurozone.
• Het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM, 2012): een permanent fonds op intergouvernementele basis, gedragen door landen in de eurozone (ter vervanging van het tijdelijke EFSF).

In 2015 brachten wij een rapport uit over Europese noodfondsen die waren ingezet in het kader van steunprogramma’s voor Griekenland, Ierland, Portugal, Spanje en Cyprus. Deze steunprogramma’s werden grotendeels samen met het IMF ontwikkeld (zie tabel).

Tabel: Europese noodfondsen

Land/programma	Looptijd	Ingezet noodfonds	Parallelle IMF-steun
Griekenland 1	2010-2012	GLF	Ja
Griekenland 2	2012-2015	EFSF	Ja
Griekenland brugfinanciering	2015	EFSM	Nee
Griekenland 3	2015-2018	ESM	Nee
Ierland	2010-2014	EFSF, EFSM	Ja
Portugal	2011-2014	EFSF, EFSM	Ja
Spanje	2011-2014	ESM	Nee
Cyprus	2013-2016	ESM	Ja

Meer informatie

• Rapport van de Algemene Rekenkamer over noodsteun voor eurolanden tijdens de crisis (10-09-2015)

Het financieel belang voor de landen die bijdragen aan de noodfondsen is groot. Nederland staat als lid van de eurozone voor vele miljarden garant. Ook heeft Nederland voor miljarden aan leningen Griekenland uitstaan. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de totale bedragen per fonds en de bedragen waarvoor Nederland garant staat c.q. die Nederland als lening heeft uitstaan.

Financieel belang Nederland noodfondsen in miljarden €

Noodfonds	Financieringsvorm	Financieel belang	Max. uitleencapaciteit	Financieel belang NL
EFSM	Garantie op basis EU-begroting	60	60	2,8 (4,7%)
EFSF	Garantie eurolanden	780	Eerst 440, later 240	49,6 (6,1%)
ESM	Gestort kapitaal	80,5	500	4,6 (5,7%)
	Opvraagbaar kapitaal eurolanden	624		35,4 (5,7%)
GLF	Directe leningen eurolanden	52,9	52,9	3,2 (6%)

De maximale uitleencapaciteit van de 4 noodfondsen tezamen bedroeg bij aanvang van de steunverlening circa € 850 miljard. Voor een compleet beeld van het Nederlandse financieel belang dient hierbij te worden opgeteld:

• een garantie van € 2,4 miljard voor 4,7% van het zogenoemde betalingsbalansprogramma (vergelijkbaar met EFSM, maar bestemd voor EU-landen buiten de eurozone);
• een garantie van € 1,8 miljard voor 2,2% van de noodsteun voor eurolanden die het IMF aanvullend op de EU-noodsteun heeft verleend.

Het totaal van de Nederlandse garantstelling in het kader van de noodfondsen (inclusief de steun via het IMF) bedraagt circa € 90 miljard. Daarnaast heeft Nederland bijna € 8 miljard bijgedragen door middel van directe leningen aan Griekenland en gestort kapitaal voor het ESM. De steunprogramma's zijn afgerond. De leningen worden in de toekomst afgelost.

Inzet van het ESM bij de coronacrisis

Het noodfonds ESM is ook ingezet bij de bestrijding van de financieel-economische gevolgen van de coronacrisis. Op 23 april 2020 bekrachtigden de regeringsleiders en staatshoofden van EU-lidstaten een steunpakket van maximaal € 240 miljard, dat vanuit het ESM kan worden uitgeleend. Op 15 mei 2020 werd de kredietlijn van het ESM operationeel, en eind 2022 is deze afgesloten. Het ESM-steunpakket was beschikbaar voor EU-lidstaten die daar om vragen. In de praktijk heeft geen EU-lidstaat hier een beroep op gedaan.

Meer informatie

• Hoe pakt de EU de gevolgen van de coronacrisis aan en wat betekenen die maatregelen voor Nederland?
• Uitleg van het ESM-bestuur over de rol van het ESM in de Europese respons op de coronacrisis

Hervorming van het ESM

In het voorjaar van 2021 ondertekenden de EU-landen in de eurozone een overeenkomst over aanpassing van het ESM-verdrag. Onder het gewijzigde ESM-verdrag krijgt het ESM een sterkere rol bij toekomstige steunprogramma’s. Aan het fonds worden meer instrumenten gekoppeld om de schuld van lidstaten houdbaar te maken. Daarnaast gaat het ESM - aanvullend op het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds SRF - dienen als vangnet voor probleembanken in de eurozone.

Eind december 2023 heeft het Italiaanse parlement (als enige land) de wijziging van het ESM-verdrag niet geratificeerd. Dit betekent dat de gemeenschappelijke achtervang voor het SRF nog niet ingesteld kan worden, en dat de afspraken ter verdere versterking van het ESM op dit moment nog niet van kracht zijn.

Meer informatie

• Het gewijzigde ESM-verdrag
• Uitleg over het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (SRF)

Het EFSF en het ESM zijn opgericht met als doel financiële steun verlenen aan landen van de eurozone die in financiële problemen verkeren. Het EFSF was een tijdelijk noodfonds; het is in 2012 vervangen door het permanente noodfonds ESM.

Op 15 juni 2017 heeft een onafhankelijk evaluator – aangesteld door de voorzitter van de Raad van Gouverneurs van het ESM – een evaluatierapport uitgebracht over de steunprogramma’s die zijn uitgevoerd vanaf 2010 tot medio 2016 voor circa € 300 miljard. Het betrof steunprogramma’s aan Ierland, Portugal, Spanje, Cyprus en Griekenland (tot en met het tweede programma).

In de evaluatie is gekeken naar de relevantie, effectiviteit en efficiëntie van de door het EFSF en ESM verstrekte steun. In het rapport wordt geconcludeerd:

• dat de oprichting van de beide noodfondsen onontbeerlijk was voor het behoud van de financiële stabiliteit in het eurogebied;
• dat de fondsen hun mandaat effectief hadden uitgevoerd;
• dat in alle landen die financiële steun ontvingen de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en de economische structuur was verbeterd dankzij de steunprogramma’s.

Op 11 juni 2020 heeft het ESM een eigen evaluatieonderzoek uitgebracht naar de steun aan Griekenland. De evaluatie gaat vooral in op de uitvoering van het ESM-programma in de periode 2015-2018. De belangrijkste conclusies zijn volgens de minister van Financiën:

• De programma’s hebben de Griekse economie gestabiliseerd, het fundament gelegd voor hervormingen en de Griekse instellingen versterkt. De programma’s zijn cruciaal geweest om Griekenland binnen de eurozone te houden. Wel hadden de programma’s hogere sociale kosten dan in andere programmalanden, onder andere door ingrijpende bezuinigingen.
• Het behalen van budgettaire doelen onder de ESM-programma’s heeft prioriteit gekregen. De nadruk op het terugdringen van de schuld heeft negatieve effecten gehad, zoals onderuitputting van het publieke investeringsbudget en onvoldoende aandacht voor groeibevorderende hervormingen.
• De Griekse crisis gaf een impuls aan de bankenunie. Dit heeft bijgedragen aan het herstel van vertrouwen en stabiliteit in de Griekse bankensector.

Meer informatie

• Independent evaluation on Greek financial assistance - Evaluatierapporten EFSF en ESM (2017, 2020)

De noodsteun die eurolanden sinds 2010 hebben ontvangen, bestaat uit leningen. De landen moeten die ontvangen steun terugbetalen. De website van het ESM biedt een overzicht van de leningen met een groot financieel belang die zijn verstrekt uit de belangrijkste noodfondsen – het EFSF en het ESM – en de data waarop deze leningen door Cyprus, Griekenland, Ierland, Portugal en Spanje uiteindelijk moeten zijn terugbetaald.

De leningen die Spanje heeft ontvangen uit het ESM moeten het snelst worden terugbetaald, namelijk in 2027. Voor de leningen die Griekenland heeft gekregen uit het EFSF geldt de langdurigste terugbetalingstermijn. Deze terugbetalingen lopen door tot en met 2070.

Meer informatie

• Repayments ESM - Terugbetalingsoverzicht van ESM-leningen

Europese Rekenkamer

• Hervorming van de economische governance van de EU – Kansen, maar ook risico’s en uitdagingen (2023)
• Het toezicht van de Commissie op lidstaten die een macro economisch aanpassingsprogramma verlaten (2021)
• Hoe de EU lering heeft getrokken uit de financiële en de staatsschuldencrisis van 2008-2012 (2020)
• Het optreden van de Commissie in de financiële crisis in Griekenland (2017)

Weblogbericht van collegelid Ewout Irrgang, 6-4-2020

ESM en het belang van onafhankelijke controle