ESM en het belang van onafhankelijke controle
Weblog
Binnen de EU wordt op dit moment intensief overlegd over de wijze waarop de door de coronacrisis zwaar getroffen landen financieel ondersteund kunnen worden.
Eén van de opties die op tafel ligt is de inzet van het ESM, het Europees Stabiliteit Mechanisme.
Dit is een noodfonds dat op het hoogtepunt van de financieel-economische crisis in 2012 is ingesteld door de landen die de euro als munt hebben. Het noodfonds moest zorgen voor financiële stabiliteit in het eurogebied tijdens de vorige crisis. Bij de oprichting had het ESM een uitleencapaciteit van € 500 miljard. Volgens ESM-directeur Klaus Regling was eind maart daarvan € 410 miljard beschikbaar.
De Algemene Rekenkamer heeft, samen met collega-rekenkamers van de eurolanden, al sinds de totstandkoming van het ESM in 2012 kritisch meegekeken. Dat vonden wij belangrijk omdat voor het ESM niet de reguliere EU-mechanismen voor democratische controle en verantwoording gelden, die wel gelden voor normale bestedingen van EU-middelen. Het ESM is namelijk gebaseerd op een afzonderlijk verdrag tussen alleen de eurolanden. Het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer hebben daardoor geen rol bij het controleren of de inzet van de middelen uit het noodfonds wel goed is verlopen en of daarmee de doelen zijn bereikt.
Zeker gelet op de grote financiële omvang van het ESM en het grote belang van de goede werking van het noodfonds, zou het fonds zo transparant mogelijk moeten opereren waarbij controle en verantwoording goed geregeld zijn. Onafhankelijke externe controle is daarbij van groot belang.
Tijdens de totstandkoming van het ESM-verdrag in 2011 zorgde een gezamenlijk initiatief van nationale rekenkamers er voor dat deze externe controle op het ESM de vereiste aandacht kreeg. In de zogenaamde ‘by-laws’ van het verdrag werd de instelling van een onafhankelijk auditcomité geregeld. Dit auditcomité vervult als het ware de taken van een onafhankelijke rekenkamer.
In verschillende onderzoeken hebben wij daarna aandacht besteed aan het opereren van dit auditcomité. Daarbij keerden twee aandachtspunten steeds terug. In ons rapport Noodsteun voor eurolanden tijdens de crisis uit 2015 zeiden we hierover: het auditcomité heeft haar onderzoeksmogelijkheden niet volledig benut omdat het geen onderzoek deed naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de bestedingen uit het ESM én het auditcomité beschikt niet over voldoende mensen en middelen om dat type diepgaand onderzoek te kunnen doen.
Om met het laatste te beginnen. Volgens een brief van de minister van Financiën van 26 juni 2019 aan de Tweede Kamer, is het auditcomité van mening dat het over voldoende mensen en middelen beschikt voor de uitoefening van haar taak. Dat is een geruststellende gedachte, ware het niet dat het auditcomité die taak tot nu toe nog steeds beperkt invult.
Op grond van de ESM-by laws heeft het auditcomité een brede taak en moet het naast onderzoek naar de financiële rechtmatigheid, naleving van regelgeving en risicomanagement ook onderzoek doen naar de doeltreffendheid van de inzet van de middelen. In de praktijk zien we dat het auditcomité tot nu toe vooral kijkt naar de financiële gegevens en interne processen. De belangrijke vraag of de verleende noodsteun door het ESM aan Griekenland, Spanje en Cyprus ook resultaat heeft gehad, laat het comité onbeantwoord. Wel heeft de Board of Governors van het ESM – dat zijn de ministers van Financiën van de eurolanden – een eigen onafhankelijke evaluator aangesteld, waarvan een rapport verscheen in 2017.
Het auditcomité ziet, zoals blijkt uit de eerder genoemde brief van de minister van Financiën, geen rol voor zichzelf voor evaluaties omdat het ESM deze onafhankelijke evaluator heeft aangesteld en om overlap van werkzaamheden te voorkomen.
Dat is opmerkelijk. De reden dat bij de instelling van het ESM door de nationale rekenkamers zo is gepleit voor een externe controleur is dat democratische beginselen eisen dat de inzet van publiek geld altijd gepaard gaat met onafhankelijke externe controle daarop. De aandacht van het ESM zelf, via de door haar aangestelde evaluator, voor de resultaten van haar operaties is toe te juichen, maar kan nooit deze externe controle vervangen. Net zo min dat de interne audit van het ESM op de financiële stromen het controlewerk van het auditcomité daarop overbodig maakt.
Dat het auditcomité in haar werk rekening houdt met de inspanningen van het ESM op dit punt is, ook vanuit efficiencyoverwegingen, niet meer dan logisch. Een al eerder uitgevoerde evaluatie hoeft hij niet nogmaals te doen. Maar in een dergelijke situatie zou hij bijvoorbeeld wel de kwaliteit van de verrichte evaluatie kunnen nagaan.
Het ESM staat weer midden in de belangstelling en zal wellicht net als in de periode vanaf 2012 weer een belangrijke rol vervullen. De Algemene Rekenkamer heeft vanaf de oprichting van het ESM aandacht gehad voor de democratische controle en verantwoording. Deze aandacht is anno 2020 nog steeds nodig. Ook in tijden van crisis.