Ramingen Defensie

Nederlandse basisinformatie

Alle JSF-partnerlanden geven elk najaar hun 'bestelreeks' door aan het JSF Program Office (JPO). Daarin staat hoeveel JSF-toestellen ze in welk jaar willen bestellen. Ook Nederland stuurt jaarlijks zijn plannen voor de JSF door naar het JPO. Met daarin gegevens over aantal toestellen, tijdstip van levering, verwacht aantal vlieguren per toestel, plaats waar ze gestationeerd worden, enzovoorts. Dit is het 'bed down plan’.

JPO-ramingen

Het JPO stelt jaarlijks ramingen op voor de investerings- en de exploitatiekosten van de JSF. Die ramingen zijn in de eerste plaats bedoeld voor de Amerikaanse regering en worden voor het United States Congress (het Amerikaanse parlement) gepubliceerd in een Selected Acquisition Report (SAR). De SAR zijn gebaseerd op de Amerikaanse situatie en hebben dus beperkte waarde voor Nederland. Echter, het JPO maakt ook ramingen per partnerland, op basis van de eigen ramingen plus de bed down plans van de partnerlanden. Het JPO stuurt de raming per partnerland in de vorm van een bilateral sheet (ofwel ‘bilat sheet’).

In de bilat sheets berekent het JPO de kosten voor ieder land tot 2053. Naast wijzigingen in de bestelreeks berekent het JPO ook bijvoorbeeld deze kosten door:

• verwachte prijzen voor grondstoffen of onderdelen van de JSF;
• verwachte ontwikkeling van de loonkosten van fabrikanten;
• verwachte stuksprijzen van de JSF;
• nieuwe inzichten over het brandstofverbruik van de JSF;
• nieuwe inzichten over de frequentie van onderhoud en reparaties.

Nederlands ramingsmodel

Vervolgens past het Ministerie van Defensie de Amerikaanse raming aan. Dat gebeurt door:

• Nederlandse kosteninformatie te gebruiken, die past bij de Nederlandse omstandigheden;
• Amerikaanse gegevens soms te vervangen door specifiekere Nederlandse gegevens, omdat de raming anders onbedoeld te hoog of te laag uitkomt. Zo liggen de loonkosten voor het grondpersoneel in Nederland op een ander niveau dan in de andere partnerlanden;
• uit te gaan van eigen informatie over inflatie.

Het Ministerie van Defensie voert de aangepaste gegevens in in het ramingsmodel dat samen met TNO is ontwikkeld. Op deze manier bouwt het ministerie de eigen ramingen op voor de hele periode tot 2053. De verwachting is dat Nederland tot in dat jaar de JSF gebruikt.

Verschillen in ramingen per jaar

De ramingen verschillen per jaar. Dat heeft diverse oorzaken:

• Prijspeil: de ramingen van Defensie gaan uit van het prijspeil in het jaar van de raming. Met andere woorden: in een raming uit 2015 gaat Defensie ervan uit dat het prijspeil in 2015 geldt voor alle kostenposten over de hele looptijd, dus tot 2053. In de raming van 2016 is het prijspeil van 2016 het uitgangspunt; de raming wordt dus steeds geïndexeerd aan de hand van de prijspeilindex van het CBS.
  Het is niet waarschijnlijk dat de bedragen in alle kostenposten van de JSF tot in 2053 gelijk blijven. Dat is niet erg, omdat het budget waarbinnen de raming moet blijven elk jaar wordt geïndexeerd met hetzelfde percentage als de raming. Defensie kan dus steeds na blijven gaan of de raming nog past in het budget.
• Plandollarkoers: een groot deel van de posten in de ramingen wordt uitgedrukt in Amerikaanse dollars, terwijl de ramingen zelf in euro’s worden opgemaakt. Voor de ramingen is dat lastig omdat de wisselkoers tussen dollar en euro dagelijks verandert. Als praktische oplossing hiervoor werkt Defensie in de ramingen met een ‘plandollarkoers’: de koers die is afgesproken voor gebruik in de ramingen. Door een aanpassing van de plandollarkoers kan de volgende raming aanzienlijk hoger of juist lager uitvallen. Het lijkt dan alsof de kosten nadelig uitvallen, of dat er juist groot voordeel is behaald. Dat is echter alleen in theorie zo. In de praktijk komt een hogere of lagere raming alleen uit als de werkelijke koers van de dollar op het moment van betalen gelijk is aan de plandollarkoers in de raming.
  ​Het is ook belangrijk te weten met welke plandollarkoers het Ministerie van Defensie heeft gerekend. Er zijn bij de JSF namelijk verschillende rekenmethodes gehanteerd: 
  • tot en met de jaarrapportage 2010 rekende het Ministerie van Defensie met een vaste plandollarkoers, waarbij $ 1 gelijk stond aan € 0,83.
  • In de jaren daarna hanteerde Defensie in de ramingen steeds een plandollarkoers die bepaald werd volgens de dollarkoers in het Centraal Economisch Plan (CEP). Het Centraal Planbureau publiceert het CEP elk jaar in maart.
  • Sinds september 2016 werkt Defensie met een plandollarkoers die voor 5 jaar is vastgesteld.
• Uitsplitsing kosten: een verandering in de raming kan ook komen doordat het Ministerie van Defensie de kosten op een andere manier uitsplitst. Dat is bijvoorbeeld in 2014 gebeurd voor de exploitatiekosten. Hierdoor zijn de cijferreeksen in de ramingen van voor en na 2014 niet makkelijk te vergelijken.
  Er is nog een andere reden waarom de cijferreeksen van voor en na 2014 lastig te vergelijken zijn. In dat jaar heeft Defensie de exploitatiekosten namelijk niet weergegeven voor de hele levensduur, maar per jaar - omdat het budget immers ook per jaar geldt.
• Andere factoren, zoals wijziging van het aantal toestellen en het btw-percentage. Dit zijn wijzigingen die weliswaar de raming beïnvloeden, maar die op zich niets zeggen over de efficiëntie van het JSF-programma.
• Verwachte inhoudelijke veranderingen in het project kunnen ook de oorzaak zijn van veranderingen in de ramingen. Bijvoorbeeld: als het JPO lagere prijzen bedingt bij de producenten, bij meer efficiency in de productie of als het onderhoudsmodel verandert.

Het is dus belangrijk te weten wat de oorzaak is van stijgingen of dalingen van de Nederlandse kostenramingen. Ligt de oorzaak bij de aanpassing van de plandollarkoers door het Ministerie van Defensie? Of zijn de toestellen en bijkomende zaken die Nederland in de Verenigde Staten wil aanschaffen duurder geworden, of bestelt Nederland meer? Kortom: men moet zich dus eerst afvragen wat men precies wil weten, als men ramingen vergelijkt.

Uitgaven en ramingen in rapportages aan de Tweede Kamer

In de periodieke voortgangsrapportages Vervanging F-16/Verwerving F-35 geeft de minister ramingen van de investerings- en exploitatiekosten van de JSF. In de voortgangsrapportages staan ook de uiteindelijk betaalde bedragen. Zowel de ramingen als de uitgaven worden vergeleken met de maxima in het financieel kader.