Aantrekkelijk en riskant: rijksfondsen

Weblogbericht | 06-07-2023 | Barbara Joziasse

Maar wat is eigenlijk een fonds?

Het simpele antwoord is dat een fonds een budget is dat meerjarig voor een bepaald doel kan worden ingezet. Hierin verschillen fondsen van de ‘reguliere‘ rijksbegroting, want daar vloeit geld dat aan het eind van het jaar niet op is terug naar de staatskas. Dat kan nuttig zijn als uitgaven van jaar tot jaar sterk verschillen (bijvoorbeeld voor de verspreiding van dierziektes) of bij meerjarige investeringsprojecten (bijvoorbeeld in wegen of militair materieel). Fondsen zijn niet per definitie doelmatig of ondoelmatig.

Bestedingsdruk om geld voor het einde van het jaar op te maken, ook wel de eindejaarskoorts genoemd, kennen fondsen niet. Maar hetzelfde fenomeen geld-zoekt-doel kan bij fondsen voorkomen als niet goed is vastgelegd waar het geld wel of niet aan mag worden besteed. Of als hier geen goed toezicht op is.

Pot met goud

Omdat een fonds vaak wordt gezien als extra geld dat zich bovendien onttrekt aan de jaarlijkse strijd over de verdeling van belastinggeld, lijkt een fonds op beleidsmakers een grote aantrekkingskracht te hebben. Zo’n pot met geld moet echter wel goed bewaakt worden tegen te makkelijke uitgaven die niet passen bij het doel waarvoor het geld apart is gezet. In de Ierse mythologie wordt de pot met goud aan het eind van de regenboog succesvol bewaakt door Leprechauns. Dit zijn immer vlijtige, in groen geklede dwergen met rode baarden. Kabinetten hebben helaas een minder fortuinlijke geschiedenis waar het gaat om het succesvol afschermen van haar fondsen. Na verloop van tijd wordt de politieke druk soms te groot en wordt geld uit een fonds uitgegeven buiten de oorspronkelijke vastgestelde doelen. Ook worden de doelen van een fonds soms acrobatisch geïnterpreteerd: geld zoekt doel in plaats van andersom.

Verleiding te groot

Het Fonds Economische Structuurversterking (FES) is zo’n voorbeeld uit het verleden. Het FES ging in 1995 van start en was bedoeld om geld uit onder meer aardgasbaten af te zonderen voor investeringsprojecten die de economische structuur van Nederland versterken. In 2011 ging het fonds ter ziele: waar het geld aan mocht uitgegeven, werd gaandeweg steeds veranderd. Uit Rekenkameronderzoek bleek dat 7 van de 8 projecten die volgens het Centraal Planbureau niet duidelijk bijdroegen aan het versterken van de economische structuur toch gewoon uit het FES werden gefinancierd. Ondanks ingebouwde waarborgen bij de vorming van het FES werd geld uit dit fonds gehaald om andere budgettaire tekorten weg te poetsen; de verleiding bleek te groot.

Spelen met doelen

De geschiedenis lijkt zich te herhalen bij de start van het Nationaal Groeifonds (eerder wel het Wopke-Wiebesfonds genoemd). Een jong fonds, bedoeld voor projecten die bijdragen aan economische groei en het verdienvermogen op lange termijn. Kabinet en parlement bedachten later dat voor infrastructurele projecten eigenlijk al een ander fonds bestaat, het Mobiliteitsfonds. Toch noemden diverse Kamerleden het Nationaal Groeifonds tijdens de vorige Algemene Politieke Beschouwingen als financiële dekking voor infrastructuurprojecten, zoals het tolvrij maken van de Westerscheldetunnel. Bij de Voorjaarsnota 2022 werd  vervolgens € 660 miljoen gekort op dit fonds ‘ter dekking van de rijksbrede problematiek‘. Dat is Haags jargon voor tekorten elders binnen de rijksbegroting opvangen. Deze vermindering staat los van het schrappen van de infrastructuurpoot van het Groeifonds.

Het heeft iets ironisch dat het instrument fonds, dat nu juist was bedoeld om bescherming te bieden tegen te makkelijke kortetermijnbezuinigingen, hiervoor wordt gebruikt. De politieke acrobatiek laat veel toe: uit het Klimaatfonds en stikstoffonds - waarvan het kabinet in september voor het eerst een begroting naar het parlement stuurt - zijn al forse bedragen aangewend (€ 4 miljard  respectievelijk € 700 miljoen) nog voor deze fondsen zijn opgericht.

Waar is fonds niet voor?

Met de lessen uit het verleden en de toenemende druk op beschikbare middelen in het achterhoofd, riepen wij de minister voor Klimaatbeleid op om klimaatuitgaven te definiëren. Dit om te helpen voorkomen dat geld uit het nieuwe Klimaatfonds aan andere zaken zou worden besteed. In reactie hierop kwam de minister met een definitie die bepaalde uitgaven duidelijk uitsluit. Zo is het Klimaatfonds niet bedoeld voor beleid dat enkel als bijkomend effect minder broeikasgassen oplevert (bijvoorbeeld meer bossen) of dat slechts de gevolgen van klimaatverandering tegengaat (klimaatadaptatie). Een goed begin om verleidingen minder kans te bieden.

Dan valt of staat het daarbij of zo’n definitie werkelijk gehandhaafd wordt. Misschien is het raadzaam dat ministers eens gaan buurten bij hun Ierse collega’s om speciale assistentie van de mythische groene schatbewaarders in te roepen.

Barbara Joziasse is collegelid van de Algemene Rekenkamer

Een bewerking van deze blog is op 31 juli 2023 als opinieartikel geplaatst in Het Financieele Dagblad onder de titel Fondsen van de rijksoverheid zijn niet het nieuwe goud.